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通識在線第 74 期(2018年01月)

《學校型態實驗教育實施條例》修正草案之再思考


文/李俊璋 全教總集體協商暨法務中心副執行長
一、前言
 近日《學校型態實驗教育實施條例》修正草案之審議,在立法院如火如荼之展開。回顧與「實驗教育」(experimental education)相關法制之沿革史,約略可從《國民教育法》第4條第4項、《教育基本法》第8條第3項、第13條等規定談論起。

 按《國民教育法》第4條第4項之規定:「為保障學生學習權及家長教育選擇權,國民教育階段得辦理非學校型態實驗教育,其實驗內容、期程、範圍、申請條件與程序及其他相關事項之準則,由教育部會商直轄市、縣(市)政府後定之。」次按《教育基本法》第8條第3項之規定:「國民教育階段內,家長負有輔導子女之責任,並得為其子女之最佳福祉,依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。」再按《教育基本法》第13條之規定:「政府及民間得視需要進行教育實驗,並應加強教育研究及評鑑工作,以提昇教育品質,促進教育發展。

 究其根本「實驗教育」其係為鼓勵私人興學、保障家長教育選擇權,亦在落實《憲法》第21條有關國民教育基本權之制度性保障1。其更有符應多元化教育改革訴求之目的。

 在實驗教育三法通過之短短幾年期間,「學校型態實驗教育」(school-based experimental education)爰各縣市積極鼓勵小型學校轉型實驗教育,以避免遭裁、併校,截至105學年度為止,已有40所學校通過計畫審核,學生人數從780人次增至3,285人次,成長近3倍之多2。惟,在學校數及學生數快速成長之背後,「對於相關配套措施仍有疑慮,甚至國民義務教育已漸走向市場化、商品化」與「實驗教育帶給臺灣教育另類思考及教育創新應再大幅放寬限制」之二元對立論調,便油然而生。藉由本次「學校型態實驗教育實施條例」修正草案送立法院審查之際,筆者選列近期相關之研究作說明,希冀能就此開展二者對話之空間。

二、「學校型態實驗教育」概說
(一)「學校型態實驗教育」專法之立法目的
 按現行《學校型態實驗教育實施條例》第1條之規定:「為鼓勵教育實驗與創新,實施學校型態實驗教育,以保障人民學習及受教育權利,增加人民選擇教育方式與內容之機會,促進教育多元化發展,落實教育基本法第十三條規定,特制定本條例。」其立法理由略為:「揭櫫本條例立法目的,透過教育實驗與創新,保障人民學習及受教育權利,並增加人民選擇教育方式與內容之機會,以滿足家長之教育選擇權,進而促進教育多元化發展,落實教育基本法第十三條規定。3

 並有論者認為:「公立學校教育確實未必符合所有學習者需求,教育政策的方向、社會職業的階層化、學習成就績效化等社會文化發展脈絡,實質影響國教實施。學生學習沒有消化沉澱的空白時間,升學制度緊箍課程進度、課業競爭無所不在,不同學習者身心發展歷程、秉賦特質深化精進之需求,難以全面關照。實驗教育法制化的推動,能適度開創適性多元的教育選擇與學習。4

(二)「學校型態實驗教育」之定義
 在同條例第3條第1項則將「學校型態實驗教育」定義為:「本條例所稱學校型態實驗教育,指依據特定教育理念,以學校為範圍,從事教育理念之實踐,並就學校制度、行政運作、組織型態、設備設施、校長資格與產生方式、教職員工之資格與進用方式、課程教學、學生入學、學習成就評量、學生事務及輔導、社區及家長參與等事項,進行整合性實驗之教育。」其立法理由略為:「第一項定明學校型態實驗教育之定義,強調學校型態實驗教育係屬整合性之教育實驗,與一般以全校為範圍進行之個別項目教育實驗不同,亦與以從事教學實習為主要目的之實驗學校有所不同。5

(三)「學校型態實驗教育」之理念價值
 有論者整理國內各學者之意見,將「學校型態實驗教育」之理念價值,概分為:「象徵國家的民主與文明程度、教育機會均等與多元的教育選擇權、教育的創新經營與差異主張、發展適性學習機會。」等4大面向6

 亦有論者總括地認為:「實驗教育之核心價值應基於特定教育理念,鼓勵教育實驗、創新、多元、發展教育特色、保障學生學習及家長教育選擇權、培養五育均優的國民,具『創新求變、適性多元』特性,重視教育特色發展。除尊重個體獨特的人格特質與學習需求、提供教育選擇、創新多元性外,實驗教育更應該要能實踐社會正義,若無完善特定的教育理念作為實驗教育推動的厚實基礎,難以貼近教育的核心價值。7

(四)「學校型態實驗教育」專法修正
 近期教育部為回應教育現場需求,並符應實驗教育發展所需,檢送草案版本報院,並由行政院提送立法院預備排案審查,以下茲就本次有關「學校型態實驗教育」修正之爭議條文,摘要整理如次8

修正條文
現行條文
說明
第三條
  前項特定教育理念,應以學生為中心,尊重學生之多元文化、信仰及多元智能,課程、教學、教材、教法或評量之規劃,應以引導學生適性學習為目標。(部版
二、參照高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例第八條第一項規定,增訂第二項,明定特定教育理念之內涵,以引導實驗教育應尊重學生之多元文化與智能,並應引導學生適性學習。(部版
第二十一條
  公立學校辦理學校型態實驗教育,其學校總數,不得逾主管機關所屬同一教育階段總校數百分之五,不足一校者,以一校採計但情況特殊,其實驗教育計畫於學年度開始六個月前逐案報中央主管機關審查核定者,不得逾同一教育階段總校數三分之一。(部版
第二十條
  主管機關依前項規定指定辦理學校型態實驗教育之學校,學生總人數不得超過四百八十人;指定學校總數,不得逾其所屬同一教育階段總校數百分之五,不足一校以一校採計,但情況特殊經報中央主管機關核准者,至多得為同一教育階段總校數之百分之十。
三、……另審酌各主管機關所屬學校辦理學校型態實驗教育之需求不同,為回應現場辦理實驗教育之需求,並確保實驗教育辦學之品質,爰修正第二項但書所定總校數比率上限之規定,……。(部版

 即,本次修正草案除第3條增訂「學校型態實驗教育」之教育理念外,於同條例草案第21條修正公立學校辦理學校型態實驗教育,其屬情況特殊,且其實驗教育計畫經逐案報中央主管機關審查核定者,得不受辦理總校數比率5%之限制。

三、對於「學校型態實驗教育」及其修正草案之質疑
 然則,擬急遽擴張「學校型態實驗教育」學校數及學生數之際,宥於其並不受《國民教育法》、《高級中等教育法》、《特殊教育法》、《教師法》、《國民教育法》、《特殊教育法》、《私立學校法》等及課程綱要之規制,且曾耳聞「以實驗教育之名,行升學補習之實」之弊,及何以在「實驗教育理念」與「利益價值思維」之間為衡平,便引起廣泛討論。

(一)現行「學校型態實驗教育」執行上所面臨之困境
 曾有論者以現行辦理「學校型態實驗教育」之兩所公立小學之十數名教育人員為對象,並透過深度訪談(In-Depth Interviews)及田野調查(field work)之質性研究方法(Qualitative Research Method),得到研究結論如下9

 1.主管機關針對學校型態實驗教育政策無明確發展之目標。

 2.辦理學校型態實驗教育之偏鄉小學行政業務量整體而言不減反增。

 3.偏鄉小學部分行政業務並無因為辦理實驗教育而得到彈性發展的空間。

 4.偏鄉小學因辦理學校型態實驗教育逐漸活絡校內課程討論與教學經驗分享的氛圍。

 5.學校行政人員與教師在使用特定理念的教學方法時,面臨許多實際面上執行的困境,與主管機關所期望之理想情況有落差。

 6家長不夠清楚實驗教育的內涵,容易對實驗教育抱有過高的期望。

(二)國小教師對「學校型態實驗教育」認同度與衝擊評估
 另有論者抽取新北市公、私立國民小學之160名教師,藉由問卷調查(Questionnaire Survey)之研究方法,回收有效樣本153份,本文擷取部分研究結果如下10

 1.國民小學教師對「學校型態實驗教育」,其中以「內容方式」之認同度最高。

 2.國民小學教師對「學校型態實驗教育」,其中以「政策層面」衝擊最高。

(三)擬放寬公立學校辦理實驗教育到學校總數之三分之一
 有論者以為:「『實驗教育』,顧名思義就是把教育當作實驗,以不同於體制內學校的教育方式教育學童,其成效是難以評估的。……,實施不到三年的法律準備從學校總數的1/10進一步放寬到1/3可以辦理『實驗教育』,倘若成真,我們大膽預測會有以下結果:1.開始進行各種能力分校,形成階級劃分與鞏固;2.學校內充斥不具教師證的非教育專業者;3.偏鄉的孩子被迫接受實驗;4.大量的孩子將被犧牲。11

 另有論者則認為:「芬蘭去年正式推行『國家課程框架』(National Curriculum Framework)的教育改革,在中、小學實施『現象式學習』(phenomenon-based learning),減少不合時宜的傳統分科教學。12對於前文則有論者持不同看法認為:「因課程改革的迫切性,因而把希望投注到『學校型態的實驗教育』身上,對此想像,把『實驗教育』當成『課程改革』,是會錯意,還是表錯情,『實驗教育』只是課程改革嗎?13

 據此有論者以為:「教育公共化與課程是兩回事;教育公共化是指政府採取的教育體制模式,至於課程由課程綱要規範,可以鉅細靡遺,也可以很彈性,甚至空白授權教師發揮其教育專業自主設計也無不可,根本和教育公共化無關。芬蘭進行課程的改革,卻沒有改變教育公共化的一貫立場。14

四、結論
 綜上,「實驗教育」於鼓勵私人興學、保障家長教育選擇權,落實《憲法》國民教育基本權之制度性保障之前提下,「主張開放」及「有限度開放」者在想法上並無二致。惟,在應如何使該特定教育理念在辦學過程中實踐?並避免「教育商品化」、到底係「實驗教育」還是「教育實驗」?則各有所見。

 復從前開研究結果得知,現行「學校型態實驗教育」至少存有「主管機關針對學校型態實驗教育政策無明確發展之目標」、「家長不夠清楚實驗教育的內涵,容易對實驗教育抱有過高的期望」之問題。部分委員於委員會質詢時亦曾提及何以在前開事項尚有疑慮之同時,放寬公立學校總數辦理實驗教育?

 筆者向來肯認教育應創新求變、適性多元,惟,不論從教育部日前於委員會答詢之內容,抑或係本次修正草案之修正理由中,皆難以窺得放寬公立學校總數辦理實驗教育之正當性,基此,不禁啟人疑竇,草案中揭櫫之「不得逾同一教育階段總校數三分之一」究係所謂何來?我國之教育係否就此正式向「教育商品化」、「教育市場化」靠攏? 


注釋
1.許育典(2007)。《教育法》,265-267。臺北:五南;黃彥超(2016)。〈實驗教育三法分析與影響之探究〉。《臺灣教育評論月刊》,5(4),45-46。
2.教育部統計處網站,最後瀏覽日2017.11.14,http://stats.moe.gov.tw/
3.立法院公報處(2014)。《立法院公報》,103(69),208以下。臺北:立法院。
4.殷童娟(2016)。〈實驗教育法制之教育核心價值及省思〉。《通識在線》,11(65),27-28。
5.同前註3。
6.余亭薇(2016)。《新北市國小教師對學校型態實驗教育認同度與衝擊評估之研究》,15以下。臺北市立大學教育行政與評鑑研究所。
7.同前註4。
8.中華民國行政院網站,最後瀏覽日2017.11.14,https://www.ey.gov.tw/Default.html?t=672BCA8CD93FB3D030DADFBA2948B98D
9.謝秉蓉(2016)。《臺灣偏鄉小學辦理學校型態實驗教育校務行政變革之個案研究》(摘要),96-178。政治大學教育行政與政策研究所。
10.同前註6,頁51、131以下。
11.張旭政(2017)。〈全教總理事長:教育部準備要用實驗教育毀掉國民教育嗎?〉。《蘋果日報》網站,最後瀏覽日2017.11.14,https://tw.appledaily.com/new/realtime/20171107/1236553/
12.徐永康(2017)。〈實教推動中心執行長:台灣不能再走回傳統的教育老路〉。《蘋果日報》網站,最後瀏覽日2017.11.14,https://tw.news.appledaily.com/forum/realtime/20171108/1237174/
13.洪維彬(2017)。〈教育部把「實驗教育」當成「課程改革」,是會錯意還是表錯情?〉。《蘋果日報》網站,最後瀏覽日2017.11.14,https://tw.appledaily.com/new/realtime/20171109/1237982
14.張旭政(2017)。〈全教總理事長:教育問題這樣處理 不天下大亂才怪──回應教育部徐永康〉。《蘋果日報》網站,最後瀏覽日2017.11.14,https://tw.appledaily.com/new/realtime/20171108/1237401/