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通識在線第 73 期(2017年11月)

大學自治 來路方長


文/本刊
 「大學自治」這一名詞首度出現於中華民國的法律,是在1994年。那年元月,總統公布新修訂的《大學法》,第一條全文寫:「大學以研究學術,培育人才,提昇文化,服務社會,促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。

 其中隱含的意義是,大學自治有其限制──必須受法律的規範,這與《憲法》第一百六十二條規定「全國公私立之教育文化機關,依法律受國家之監督。」是一致的。哪些法律與大學有關呢?主要有《大學法》、《學位授予法》、《教師法》、《師資培育法》、《教育人員任用條例》、《私立學校法》以及《會計法》、《審計法》、《教師待遇條例》等等。但換個角度來理解,則若法律無相關規定,大學是應該可以自主決定的。

 回顧過去,在1937年對日抗戰之前,中國的大學有相當程度的自治權。當時公立大學的校長多望重士林(例如北大的蔡元培、蔣夢麟,清華的羅家倫、梅貽琦,南開的張伯苓,浙大的竺可禎等等),政府自然給予相當的尊重。至於眾多私立大學──它們在1920年代以前是中國高等教育的主力,當然更有自主性,因為它們到了1929年國民政府北伐成功後才向教育部立案。

 但1929年後,國民政府進入「訓政時期」,公布〈中華民國教育宗旨及其實施方針〉,又公布《大學組織法》及《大學規程》,開始對大學運作有所規範,並訂定共同必修科目。此後國家內亂與外患不止,大學自治乃屬奢談。1949年中華民國政府遷臺後實施戒嚴,大學自治更無人可能念及。直至1987年解嚴,「大學教育改革促進會」推動修改《大學法》,才開始有「大學自治」的呼聲。

 觀察1994年之後的發展,則在2005年之前的約十年期間,大學自治有一段成長的期間。在此期間裡,大學校長經由兩階段遴選委員會遴選產生,大學課程開始完全由大學自主,政府讓公立大學開始有校務基金,大部分的大學教師評審由大學自理,大學招生委員會聯合會(前身是大學招生策進會)有相當自主的運作,大學入學考試中心以基金會方式運作。

 然而教育部或基於實際管理的需要,或基於過去威權時期處處要管的心態與習性,或基於立法委員的要求,在這段期間裡想盡辦法終於成功地逐漸剝奪了大學的自治權。其手段簡述如下:

 一、將教育部想要管的項目或以前不是法律只是行政命令的辦法都寫進法律裡,讓立法院通過,據以訂定或核定。例如,新《大學法》中規定「定期辦理大學評鑑,並公告其結果,作為學校調整發展之參考。」「大學應建立教師評鑑制度。」又如新《私立學校法》中規定「學校法人應置董事、監察人」(以前只規定「私立學校應設董事會」)。

 於是,2005年12月公布全文新修的《大學法》,內容從原本三十二條3,312字增為四十二條5,392字;2006年1月公布全文新修的《師資培育法》,內容從原本二十條1,239字增為二十六條3,463字;2008年1月公布全文新修的《私立學校法》,內容從原本八十一條12,253字增為八十九條17,100字。

 二、在不准增加學費的同時,藉用「評鑑」,又製造各種競爭型補助計畫種種名堂(前有「頂大計畫」、「教學卓越計畫」等等,新年度有「高教深耕計畫」),逼使各大學為博取經費而就範。前述《大學法》第一條裡的「促進國家發展」一詞竟成教育部官員要求公、私立大學皆要「配合國家政策」的法源與藉口。

 三、插手大學招生政策,例如要求各大學擴大申請入學比率,在本有的「大學多元入學方案」外增加「繁星入學」管道等等。原本大學招生委員會聯合會(招聯會)的成立是著眼於建立一協調大學招生的機制,但招聯會的功能已逐漸萎縮。現今大學入學的管道多達十幾種,負責招生單位幾乎窮於應付,苦不堪言。

 四、將公立大學的校長二階段遴選改為一階段,乃更直接介入校長的產生過程──在之前的二階段遴選裡,教育部則幾乎無插手的餘地。過去二十多年來關於大學自治最明顯的成就,其實是自1994年起公立大學校長經遴選委員會產生後,乃不受政黨輪替的影響。

 五、近年教育部推行「彈性薪資」,最近又擬提出「玉山計畫」,打算巨幅提高少數人的薪資。這些自上而下而未必經過深思熟慮的措施,不見得適用於每一所學校,但卻會在全面推行的情況下,在許多大學裡製造不安與不平,影響到教師評審的運作。

 檢視一個國家或一所大學是否自治,需考量六項「是否自主」的重要因素:一、經費;二、課程;三、招生;四、校長產生;五、師資聘用及評審;六、行政。

 綜合而言,目前臺灣的大學在課程及師資聘用評審方面有充分的自治權;但大學經費不得自主,招生名額及辦法受制於教育部,行政則處處受政府箝制;私立大學校長由董事會決定,而公立大學校長之產生則因為沒有董事會或理事會這樣的設計,教育部有介入之權。

 數月前,《聯合報願景工程》披露許多大學校長的心聲,他們殷望「學費鬆綁」。有私立大學董事長繼而在報端大聲呼籲教育部對私立大學,應「觀念鬆綁」、「原則鬆綁」、「教務鬆綁」、「人事鬆綁」與「法規鬆綁」。本刊上期(106年9月號)刊出周平教授〈高教深耕計畫如何揠苗助長?〉一文,更道出教育部近年利用種種競爭型計畫戕害大學健全發展的實況,閱之令人痛心!這些言論,不知教育當局是否注意到?

 上軌道的私立大學,政府應放手任讓發展;至於另些無法無天的私立大學,政府則又應嚴加監督。私立大學之所以不得自治,又與公立大學不得法人化有連帶關係。「公立大學法人化」在討論近三十年後竟無任何進展,近年幾乎無人再提及,實屬遺憾!

 當然也不是「法人化」就解決問題!還必須有建立種種配套措施。最近,「高等教育公共化」的議題又甚囂塵上,它與「大學法人化」的關係又如何?其中牽涉到種種的問題,需要全面研究,庶幾一一釐清。此外,大學自治所可能引致的弊病,也須預加防範。然而,在設有將近一百五十所大學的臺灣,目前竟還無一個研究高等教育的單位!寧非怪事?

 教育部司長以次的官員們幾乎都沒有大學校務的經驗,因此常管得不得其法。教育部傾向以同一種態度,對待不同種類(重研究、重教育或重實用)的大學,也以同一態度要求大學內不同種類(重研究、重教育或重實用)的學系。此外,教育部官員又經常在高教司與技職司間輪調,因而傾向將普通大學與技術類大學等同看待。

 我們深信大學的健全發展,關鍵在於自治。大學的自治,需要其成員擁有一定的素養與共識,更需要政府在觀念上的突破與實質的支持。與此同時,還須積極推展高等教育的研究,提高教育部官員們對高等教育的認識。

 總而言之,大學自治來路方長,同道仍須努力。 
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