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通識在線第 72 期(2017年09月)

社會參與式的通識課程設計
──從聽證理論到「參與之友」的概念構築¹


文/黃之棟 空中大學公共行政學系副教授
壹、緒論
 近年來由於ICT(資訊通信科技)的快速發展以及社群媒體(social media)的興起,我國在政策規劃與公民參與的方式上,都出現了重大的改變。比方說,為因應當代新型態的民主參與類型,諸如電子參與、參與式預算等等新興模式,都取得了快速的進展。不過,對本文而言,各項變革當中最具挑戰性的,其實是「聽證」(public hearing)這個「新的舊議題」。在聽證程序大量適用的不久將來,隨著程序操作日趨熟稔,不管是在參與的廣度和強度上都會強化,進而對政策規劃也會產生實質的影響。

 以下,本文就嘗試從社會參與式課程和建構公民社會的視角出發,思考聽證這個新型態的公民參與模式所帶來挑戰,以及相關通識課程在當中可能扮演的角色。

貳、聽證制度:一個「新的舊議題」
 聽證制度之所以是一項「舊議題」,主要是因為《行政程序法》自民國90年公布施行以來,該法第十節中就已經對相關程序訂有明文。由於這個緣故,各類《行政程序法》總論書籍中也都一定會對相關議題進行討論,國內關於聽證的專論論文也非常多;但反過來看,雖然《行政程序法》已實行15年,但真正辦理過聽證會議的機關其實相當有限(如:公平交易委員會、國家通訊傳播委員會、原子能委員會、中科三期聽證會、湖山水庫聽證等)。此外,由於部分聽證具有相當的獨特性和專業性(特別是公平會、國家通訊傳播委員會、原能會的聽證),與一般民眾的直接關連較少,民眾也鮮少參與這類聽證。正因為如此,雖然《行政程序法》中訂有明文的程序是聽證,但我國實務操作上卻一直是以公聽會、說明會為主。不管是民眾還是實務界,其實對聽證都還相當陌生。專門對此訂定規則的行政機關也相當有限。

 不過,上述的狀況在近幾年卻可能發生改變。有鑑於大法官已於102年,針對都市更新事業概要與計畫案做出了釋字709號解釋。該解釋從「正當行政程序」的角度,對行政機關提出了聽證的要求,因此交通部與桃園市政府遂陸續從104年10月起,開始針對桃園航空城案舉辦了20餘場的預備聽證。至於正式聽證程序,則將從105年4月開始陸續辦理。對此,不管是學界、公民團體、甚至主管機關都認為聽證的常態化,是我國公民參與制度上的一大變革,更會實質強化民眾的資訊請求權、公民參與權、以及司法請求權。此外,由於學界多數認為聽證結果對行政機關具有相當程度的拘束力,因此聽證這種公民參與方式必然也會對政策規劃產生重大的影響。

 正因為如此,不管是學者還是實務界,基本上都認為釋字709號解釋預示了《行政程序法》聽證制度在不久的將來就會大量實施。聽證的常態化當然也意味著我國的公民參與將會逐步從過去以公聽會、說明會為主的「基礎型參與模式」,大步邁向以聽證為主的「進階型」模式。事實上,不管是政府機關還是各式公民團體,都已經密集地針對聽證這個還相當陌生的程序,開始進行講習與準備。就聽證大量施行以及常態化的角度來看,我們無疑已經踏入了一個「嶄新的局面」。因此,聽證似乎是一「新的舊議題」。

參、從聽證理論到實際參與:「參與之友」的概念構築
 雖然截至目前為止我國聽證的辦理依然相當有限,其實際效果究竟為何,也有待時間的檢證。但可以確定的是,既然聽證強調以更為嚴謹的程序來深化人民的參與進而傾聽民眾的意見,可以想見其運作將會大幅改變現行的政策規劃程序;它所產生的法律效果,也會改變既有的訴願或訴訟程序。在實際運作上,更可能改變學界與政府間的合作方式。

 具體來說,預備聽證與正式聽證的常態化,預示了民眾可以有更多機會走進參與的現場,與開發單位、專家學者、以及官員進行直接且深度的對話。話雖如此,但即便有了對話的程序與管道,要達成有意義的參與和實質的對話其實並不容易。當中除了牽涉到公民對程序的熟悉程度之外,也涉及到專業資訊的處理、消化,以及各方如何在民主制度下進行協商、妥協進而達成共識的公民態度培養等各個面向。當然,實質且深入的參與,往往容易會造成程序的拖長。各方如何在冗長的程序中沉著以對、迴避衝突,也都在在考驗了民主社會賴以維繫的穩定基石。當然,上述種種態度與價值的培養,是每一位公民在現代社會生活時都必須具備的基本能力,其養成當然也必須透過通識教育而非專業科系(除與此議題直接相關的法政系所之外)來加以培養。

 有鑑於公民參與除了理論之外,更是需要透過社會參與來達成的社會實踐。因此,本文認為未來相關通識課程宜在理論與實踐並重的前提下來加以設計。就理論面來看,由於聽證制度很大程度近似於訴訟模式。程序當中當事人除了可以對爭點陳述意見,更可以對正反雙方進行交互詰問。由此可見,較之以往的程序,聽證更加強調程序正義以及具體證據的提出,而不再只是單純的意見表達。由於這樣的緣故,未來課程的規劃上,必須在學理上培養學生對參與的準備程序、協商議事流程、專家會議、調查會議、專家證人、鑑定人等各項程序的理解。更必須訓練學生,讓他們能為自己或民間團體提出證據,或是在會中接受交互詰問。更有甚者,學生甚至可以在具體個案上成為公共知識分子,扮演起政府與民間的橋樑角色。

 反過來看,亦是如此。聽證的實施之所以可以使參與強度提昇,主要的原因就在於聽證程序必須伴隨著主動且充分的資訊揭露,俾使雙方都能透過證據來在參與中進行說服。因此,聽證的實施有必要伴隨資訊的大量公開。問題是,面對專業且大量的資訊,公民團體未必能有能力在短時間內消化。此時勢必要借助學界之力,協助公民社會進一步的成長。具體來說,通識課程在操作上可以嘗試以社會企業的方式,或是類似法律扶助的精神,帶領學生深入每一次聽證的準備階段,深入在地社區進行巡迴宣導甚至直接協助民眾解析資訊、整理爭點、接受諮詢。當然,在實際辦理聽證之時,我們也可以深入每一次聽證會議,進行類似法庭觀察的聽證觀察,積極成為公民參與的諮詢甚至是監督的角色。除此之外,我們也可以採取類似「法庭之友」(Amicus curiae;friend of court)的概念,成為「聽證之友」或是「參與之友」,在聽證程序中接受諮詢或主動提出意見。換言之,通過培育當代公民的過程,學術界與公民團體才能和政府攜手,達成深化公民參與的目標。

 總之,聽證所引進的法庭模式,使得原本只在法院中出現的事實、法律、證據(資訊)、以及程序攻防,提前到政策決定的階段。這樣的改變不但會影響現有的參與模式與政策規劃方式,甚至還會導致學界、政府、民眾(公民團體)之間的關係改變。

肆、結論
 通過上述的討論,我們幾乎已經可以預見聽證制度一定會對政策規劃與公民參與產生影響。但實際影響以及未來的走向為何,端視我們如何透過各項培力機制以及教育來培育新的公民。再輔以反覆的聽證實作與參與,當前我國的參與模式才有可能從基礎型的參與邁向進階版的新境界。對此,本文認為改變已經發生,而通識教育正好扮演了前述培育新公民的關鍵角色。

 再就實際課程的設計面來看,本文嘗試在社會參與式的通識課程概念上,通過強調理論與實作並重的精神,進而導引出參與之友的概念,來作為理論與實際間橋樑的角色。透過這一些環環相扣的概念,本文希望能初步梳理出未來建構公民社會的新契機所在。當然,上述總總都只是初步的嘗試,還希望能在本論壇中發揮拋磚引玉的功能。 


注釋
1.本文初稿曾在2016年「台灣公共行政與公共事務系所聯合會」的分組討論中以引言稿方式報告,並在會後進行了改寫。作者感謝與會專家與實務界先進的寶貴意見與評論。另外,本文的撰寫主要受到作者參與的兩項環保署委託研究案所啟發,分別為:「核發環保許可過程中公民參與機制之研究」(張四明、羅清俊、陳耀祥、宮文祥、歐崇亞、賴宇松、黃之棟)、「應用在我國環保政策或環保重大開發計畫之聽證程序」(宮文祥、黃之棟、張四明)。作者一併向研究團隊致謝。
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